Johtokunnan varapuheenjohtaja Marja Nykänen: Kun mahdottomasta tulee mahdollinen - kriisien opit rahoitussääntelylle

Suomen Pankin johtokunnan varapuheenjohtaja Marja Nykänen
OP Ryhmän Tutkimussäätiö 50 vuotta - teemapäivä 2022
Webinaari, 27.1.2022

Kun mahdottomasta tulee mahdollinen – kriisien opit rahoitussääntelylle

Hyvää iltapäivää,

Hyvät kuulijat, OP ryhmän Tutkimussäätiöllä on pitkä perinne tukea taloustieteellistä ja etenkin pankkitoimintaan liittyvää tutkimusta Suomessa. Säätiön työ on kasvattanut ymmärrystä rahoitusjärjestelmän keskeisistä kysymyksistä. Säätiö on tukenut monen työurallaan myöhemmin Suomen Pankkiin päätyneen ekonomistin väitöskirjatyötä.

Siksi, arvoisa juhlaväki, haluan kiittää OP Ryhmän Tutkimussäätiötä sen tekemästä tärkeästä työstä ja onnitella lämpimästi viisikymmenvuotiasta Säätiötä. Haluan myös kiittää kutsusta tähän juhlavuoden teemapäivään. On kunnia saada puhua näin arvovaltaisessa seurassa aiheesta, joka on itselleni rahoitusvakaudesta vastaavan viranomaisen edustajana hyvin tärkeä.

Suomen Pankin johtokunnassa lähes päivälleen viisi vuotta toimittuani rohkenen todeta, että kannanottojemme ja päätöstemme lähtökohtana on faktatieto, tutkimus ja laadukas analyysi.

Siksi Suomen Pankissa arvostamme hyvin korkealle taloustieteellistä tutkimusta, jota tuotamme itsekin muun analyysityömme lisäksi.

Koronapandemia ja sen rahoitusvakaudelliset ja taloudelliset vaikutukset ovat olleet tärkeä tutkimuskohde tutkijoille ja ovat sitä varmasti myös jatkossa. Ovathan kaksi viimeistä vuotta olleet globaalille rahoitusjärjestelmälle todellinen stressitesti. Pandemian aiheuttama talouskriisi on ollut samalla ensimmäinen todellinen testi, jolla on koeteltu globaalin finanssikriisin jälkeen uudistettua rahoitussääntelyä ja sen toimivuutta. Tällä hetkellä voin ilokseni sanoa, että näyttää siltä, että olemme läpäisemässä testin.

Kriisi ei kuitenkaan ole vielä ohi ja tämä vuosi on alkanut pandemiaan liittyvän – jopa viime aikoina taas kasvaneen - epävarmuuden vallitessa. Vaikka pandemian lopullinen kesto ja kokonaisvaikutukset ovat vielä hämärän peitossa, on tämäkin kriisi ehtinyt opettaa meille jo paljon. Kriisin viesti on harvinaisen selkeä: kriiseihin voi ja pitää varautua – ja kriiseihin kannattaa varautua.

Kansainvälinen rahoitusjärjestelmä on selvinnyt pandemiasta hyvin. Tähän on vaikuttanut erityisesti kaksi tekijää – rahoitusjärjestelmän ja erityisesti pankkisektorin kestävyys sekä määrätietoiset politiikkareaktiot. Puheessani käsittelen näitä kahta rahoitusvakauden peruspilaria. Sitä ennen on mielenkiintoista luoda katsaus siihen, mitä aikaisemmat kriisit ovat opettaneet meille mustista joutsenista.

Paras keino välttyä mustilta joutsenilta on suojautua harmailta sarvikuonoilta

Musta joutsen on määritelmänsä mukaan tapahtuma, jota on mahdotonta ennustaa, mutta jolla on valtavia vaikutuksia. Yhdysvaltojen lama 1930-luvulla ja reilun kymmenen vuoden takainen globaali finanssikriisi ovat erinomaisia esimerkkejä mustista joutsenista.

Finanssikriisien jäljet ovat pitkät ja synkät. Niiden taloudelliset kustannukset ja pitkän aikavälin hyvinvointitappiot ovat valtavia. Finanssikriisi johtaa usein talouskriisiin ja bruttokansantuotteen menetykset kasvattavat kriisien kustannuksia huomattavasti.

Finanssikriisin täsmällistä ajankohtaa tai lopullista laukaisevaa tekijää on mahdotonta ennustaa. Finanssikriiseille on kuitenkin ominaista, että ne on helppo ymmärtää jälkikäteen. Niiden taustalta havaitaan yleensä historiassa toistuneita haavoittuvuuksia, kuten velkaantumisen kasvua tai varallisuushintakuplia. Kriisien taustalta voikin paljastua lauma harmaita sarvikuonoja,jotka kriisin lauettua rymistivät ylitsemme.

Harmaaksi sarvikuonoksi kutsutaan tiedossa olevaa ja vaikutukseltaan suurta riskiä tai haavoittuvuutta, johon ei kuitenkaan varauduta riittävästi. Saatat havaita yhden sarvikuonon tuolla, toisen vähän kauempana, kolmannen vähän sivussa. Ne vaikuttavat rauhallisilta. Jos kuitenkin menet liian lähelle – tai jos ne säikähtävät mustaa joutsenta – ne voivat lähteä tulemaan sinua kohti, jolloin törmäys on vain ajan kysymys.

Paras keino välttyä mustilta joutsenilta onkin kiinnittää riittävästi huomiota harmaisiin sarvikuonoihin - ja suojautua niiltä. 

Pandemia ei ollut musta joutsen, vaan harmaa sarvikuono. Pandemian riski tiedettiin ja siitä oli varoitettu. Ajankohta ei ollut etukäteen tiedossa, mutta sen syntyminen jossain vaiheessa oli odotettavissa.

Samalla tavoin kuin terveysviranomaiset oppivat varautumaan tuleviin pandemioihin aiempien kokemusten perusteella, ovat rahoitusvakausviranomaiset oppineet tuntemaan omat harmaat sarvikuononsa parhaiten edellisten kriisien kautta. Globaalissa finanssikriisissä rahoitusvakausviranomaiset saivat väkevän herätyksen järjestelmäriskien merkityksestä.

Globaali finanssikriisi opetti järjestelmäriskien merkityksen

Järjestelmäriskeistä puhuttaessa ei voi sivuuttaa esimerkkinä Lontoon Millenium -siltaa. Avajaispäivänä 10. kesäkuuta 2000 tuhansien ihmisten ylittäessä joen, silta alkoi yllättäen heilua rajusti ja se piti sulkea.

Mitä tapahtui? Silta oli suunniteltu kestämään tällaisen väkijoukon massa helposti. Jokainen silta on myös suunniteltu liikkumaan kevyesti tuulessa.

Huomioimatta jäi kuitenkin se, että kun tuulenpuuska liikauttaa siltaa, sillalla kävelevien ihmisten luonnollinen reaktio on muuttaa asentoaan tasapainonsa palauttamiseksi. Kävelijöiden reaktion vaikutuksesta silta alkaa kuitenkin heilua lisää ja ihmiset alkavat säätää asentoaan vastakkaiseen suuntaan yhä enemmän. Lopputuloksena on itseään ruokkiva kierre ja vaarallisesti heiluva silta.

Rahoitusjärjestelmässä on useita vastaavia prosesseja, joissa erilaiset sokit voivat voimistua eri toimijoiden välisestä vuorovaikutuksesta ja luoda noidankehän. Jos järjestelmän haavoittuvuudet ovat suuret, voi pienikin harmittomalta tuntuva tuulenvire riittää laukaisemaan reaktion, jonka vaikutukset voivat tuntua laajasti.  

Globaalin finanssikriisin jälkeen ymmärrettiin, ettei hyväkään yksittäiseen instituutioon kohdistuva valvonta riitä yksin turvaamaan koko rahoitusjärjestelmän vakautta. Järjestelmäriskien torjuntaan tarvitaan oma mandaatti, analyysivälineet ja politiikkatoimenpiteet. Ymmärrettiin, että jos kriisejä halutaan ehkäistä, on nähtävä metsä puilta. On nähtävä mihin suuntaan harmaat sarvikuonot lähtevät laumana säntäämään , kun ne säikähtävät.

Tällaisten järjestelmäriskien ehkäisemiseen kehitettiin makrovakauspolitiikka.

Makrovakauspolitiikan tavoitteena on tunnistaa rahoitusjärjestelmän rakenteellisia ja suhdannesidonnaisia haavoittuvuuksia ja lievittää niistä syntyviä järjestelmäriskejä.

Kriisit syntyvät yleensä monen haavoittuvuuden ja usean laukaisevan tekijän monimutkaisena yhdistelmänä tai ketjuna. Tähän yhdistelmään liittyy yleensä elementtejä sekä reaalitaloudesta, että rahoitusjärjestelmästä, niin kotimaasta, kuin ulkomailtakin.

Esimerkiksi Suomessa makrovakausviranomaiset ovat tunnistaneet rahoitusjärjestelmän rakenteellisiksi haavoittuvuuksiksi kotitalouksien korkean velkaantuneisuuden, pankkisektorin suuren koon ja keskittyneisyyden sekä rahoituslaitosten voimakkaan kytkeytyneisyyden Pohjoismaihin. Pohjoismaisten kytkösten vuoksi asuntohintojen ja velkaantumisen kasvu muissa Pohjoismaissa voi olla uhka myös Suomen rahoitusjärjestelmän vakaudelle.

Riskien havaitsemisen jälkeen viranomaiset torjuvat tunnistamiaan vakausuhkia käyttämällä ns. makrovakausvälineitä. Jotta järjestelmäriskejä voidaan hillitä, täytyy varautuminen aloittaa ennakoiden ja hyvissä ajoin. Järjestelmän kestävyyttä täytyy parantaa määrätietoisesti heti kun merkkejä haavoittuvuuksien kasvusta alkaa näkyä.

Haavoittuvuuksien kasvua voidaan hidastaa esimerkiksi lainanottajiin kohdistuvilla makrovakausvälineillä, kuten asuntolainojen lainakatolla, joilla pyritään hillitsemään kaikkein riskillisimpien lainojen kasvuvauhtia.

Pääomapuskurivaatimuksilla taas voidaan parantaa pankkien tappionkantokykyä, jotta pankit voisivat jatkaa yhteiskunnan luotottamista ja muita tärkeitä toimintojaan heikommassakin toimintaympäristössä.

Sääntelyllä on tehty rahoitusjärjestelmästä vakaampi, mutta kaikkia riskejä ei voida poistaa

Finanssikriisit ovat kautta historian muokanneet rahoitussääntelyä. Tavoitteena on aina ollut tehdä rahoitusjärjestelmästä entistä vakaampi. Vakaa, luotettava ja tehokas rahoitusjärjestelmä tukee talouskasvua ja yhteiskunnallista hyvinvointia.

Globaalin finanssikriisin jälkeen toteutettiin mittavia sääntelyuudistuksia, joilla pyrittiin parantamaan etenkin pankkisektorin vakautta. Pankeilta vaadittavien pääomien ja likviditeettipuskurien tasoa kasvatettiin ja laatua parannettiin. Pankkien riskinottoa rajoitettiin. Sääntelyuudistuksia on tehty myös muille rahoitusalan toimijoille, kuten rahastoille ja keskusvastapuolille.

Moderni rahoitusjärjestelmä on hyvin monimutkainen verkosto toisiinsa kytköksissä olevia erilaisia lyhyt- ja pitkäaikaisia rahoitussopimuksia. Järjestelmän vakaus perustuu luottamukselle siitä, että näitä sopimuksia kunnioitetaan tulevaisuudessa. Tämä luottamus on erityisen herkkä epävarmuuden kasvulle ja luottamuksen säilymistä pyritään varmistamaan sääntelyn ja valvonnan avulla.

Kaikkea riskinottoa ei ole kuitenkaan tarkoituksenmukaista estää. Voisimme estää autokolarit asettamalla autojen nopeusrajoituksen kahteenkymmeneen kilometriin tunnissa, mutta tämä ei olisi kustannusten ja hyötyjen näkökulmasta paras ratkaisu.

Vastaavasti on hyväksyttävä, että talouden kriisejä ei voida kokonaan estää. Tämän vuoksi on tärkeää, että viranomaisilla on keinot ja rohkeus tehdä tarvittavat toimenpiteet vakauden palauttamiseksi, jos riskit toteutuvat.

Kun luottamus järkkyy, se on pystyttävä palauttamaan nopeasti. Globaali finanssikriisi opetti viranomaisille tehokkaita keinoja myös tähän. Vakauden palauttamisessa keskeisin työkalu on keskuspankkien tarjoama likviditeettituki pankeille ja sen kautta muuhun rahoitusjärjestelmään. Kansainvälisessä rahoitusjärjestelmässä korostuu myös keskuspankkien yhteistyö likviditeettituen antamisessa valuuttarajojen yli.

Kriisiaikoina tarvitaan siis nopeaa reagointia, joka edellyttää tehokasta tiedon välitystä ja yhtenäisen tilannekuvan muodostamista eri viranomaisten kesken. Epävarmuuden ollessa suurimmillaan heti koronapandemian alussa, oli keskeistä varmistaa, ettei rahoituksen välittymiselle muodostu esteitä. Myöhemmin viranomaisten yhteistyön painopisteeksi nousi rahoitusalan eri segmenttien seuranta.

Nopea reagointi edellyttää, että tositilanteita varten on harjoiteltu. Voimmekin olla iloisia siitä, että Suomessa viranomaisyhteistyötä kriisitilanteissa on harjoiteltu varsin paljon. Harjoituksissa on käynyt ilmi, miten tarpeellista selkeä päätöksentekorakenne on ja minkälaisia tietotarpeita eri viranomaisilla on kriisin eri vaiheissa.

Olemme järjestäneet kriisinratkaisuharjoituksia myös Pohjoismaiden ja Baltian maiden viranomaisten kanssa, viimeksi vuonna 2019. Pohjoismaisten viranomaisten välillä ei ole samanlaisia lakiin kirjoitettuja yhteistyörakenteita kuin esimerkiksi EU-tasolla, mutta pankkijärjestelmiemme kytkentöjen ansiosta meillä on pitkät perinteet tiiviistä yhteistyöstä näiden maiden viranomaisten kanssa.

Koetut kriisit ovat nostaneet selvästi esille kriisivalmiuden ja toiminnan jatkuvuuden suunnittelun tärkeyden. Ei ole väliä, kuinka hyvin olemme valmistautuneet - voimme silti aina tehdä vähän enemmän ja vähän paremmin.

Tavoitteena kestävä järjestelmä, joka voi taipua, muttei katkea

Olen puhunut teille järjestelmäriskien hillitsemisestä sääntelyllä ja makrovakauspolitiikalla. Näillä keinoin voidaan parhaimmillaan estää kriisi ennen kuin riskit realisoituvat. Olen myös puhunut teille tarpeesta palauttaa järjestelmän vakaus nopeasti sen jälkeen, kun pahin tapahtuu.

Kriiseistä palautumisen merkitystä ja kriisinkestävän yhteiskunnan käsitettä on tuonut esille taloustieteen professori Markus Brunnermeier tuoreessa kirjassaan (The Resilient Society). Brunnermeierin ajattelussa olennaista on se, kuinka hyvin yhteiskunta kykenee palautumaan toimintakuntoiseksi suurenkin häiriötilan jälkeen. Tammi voi olla vahva, mutta sekin voi katketa rajussa myrskyssä. Katkettuaan siitä ei enää tule ehjää. Kaislikko sen sijaan saattaa heilua pienessäkin tuulessa, mutta rajunkin myrskyn jälkeen se palautuu taas takaisin pystyyn.

Brunnermeierin kuvaus kaislikosta puhuttelee myös rahoitusjärjestelmän vakauden näkökulmasta, etenkin kun nyt vuoden 2022 alussa katsomme taaksepäin kahta kulunutta vuotta. Rahoitusjärjestelmää kohtasi maaliskuussa 2020 ennennäkemättömän yllätyksellinen sokki. Vaikka pandemia oli harmaa sarvikuono terveysviranomaisille, oli pandemian hillitsemiseksi asetettu talouden täyssulku musta joutsen rahoitusjärjestelmälle.

Kansainvälisen rahoitusjärjestelmän herkkyys epävarmuuden kasvulle oli tiedossa. Lääkekin siihen oli tiedossa. Keskuspankkien likviditeettituen lisäksi rahoituksenvälityksen jatkumista tuettiin keventämällä sääntelyä ja makrovakauspolitiikkaa. Rohkeiden ja nopeiden politiikkatoimenpiteiden avulla kansainvälinen rahoitusjärjestelmä toipui koronapandemian aiheuttamasta epävakaudesta nopeammin kuin aikaisemmissa kriiseissä.

Keskeinen syy toipumisen taustalla oli myös se, että pankkisektori pysyi vakaana ja toimintakuntoisena. Viimeisen vuosikymmenen aikana tehdyt sääntelyuudistukset ovat epäilemättä olleet toimialalle kuormittavia. Ne ovat kuitenkin olleet välttämättömiä. Ja viimeisen kahden vuoden kokemuksen perusteella myös kannattavia. Tässä kriisissä pankit olivat osa ratkaisua – eivät osa ongelmaa. Jo heti koronakriisin alkaessa pankit pystyivät paikkaamaan rahoitusmarkkinoiden jättämän aukon yritysten rahoittajana, mikä epäilemättä pienensi pandemian negatiivisia talousvaikutuksia.

Vaikka pandemiasta saadut kokemukset ovat rahoitusvakauden osalta etenkin pankkien kohdalla rohkaisevia, on samalla kuitenkin syytä huomata, että rahoitusvakauden edistämiseksi tehtävä työ jatkuu edelleen. Basel III -uudistuksen täytäntöönpano on vielä kesken, pankkiunioni on vielä viimeistelemättä, pääomamarkkinaunioni vaatii vielä paljon töitä ja makrovakaustyökalut ovat puutteelliset monelta osin.

Lisäksi digitalisaatio ja muut megatrendit muokkaavat rahoitusjärjestelmää ja sen riskejä koko ajan. Siksi on tärkeää, että viranomaiset kiinnittävät huomiota uusiin ilmiöihin. Yhtä tärkeää on, että viranomaisten välineet hallita järjestelmäriskejä elävät kehityksen mukana ja päivittyvät. Muutoin viranomaiset pystyvät estämään vain entisten kaltaisia kriisejä.

Samalla kun haluan kiittää toimialaa kärsivällisyydestä sääntelyuudistusten puristuksessa ja hyvästä yhteistyöstä uudistusten toteuttamisessa, toivon toimialalle myös sopeutumiskykyä uudistusten loppuunsaattamisessa ja makrovakausvälineistön kehittämisessä. Ne ovat erittäin tärkeitä, jotta meillä yhdessä olisi paremmat valmiudet huolehtia rahoitusjärjestelmän vakaudesta myös tulevaisuudessa kohdatessamme seuraavia kriisejä.

Lopuksi, erityisesti tämän yleisön edessä, haluan nostaa esille tarpeen kerätä uutta tietoa aikamme uusista harmaista sarvikuonoista, joita ovat esimerkiksi ilmastonmuutos ja kyberriskit. Viranomaiset ovat tehneet viime vuosina paljon töitä näiden riskien arvioimiseksi rahoitusvakauden näkökulmasta ja työ jatkuu edelleen. Järjestelmäriskien analyysi tarjoaa haastavuudessaan ja monipuolisuudessaan myös tutkijoille vertaansa vailla olevan mahdollisuuden luoda uutta, hyvin merkityksellistä tietoa.

Koronakriisi antaa myös hyvän tilaisuuden arvioida finanssikriisin jälkeisten sääntelyuudistusten toimivuutta ja mahdollisia tarpeita hienosäädölle. Keskustelu aiheen tiimoilta on jo käynnissä erilaisilla foorumeilla ja jatkuu varmasti vilkkaana vielä vuosia. Näihin teemoihin liittyvät tutkimukset ovat erittäin arvokkaita kaikille rahoitusjärjestelmän osapuolille.

Kiitän OP Ryhmän Tutkimussäätiötä paitsi jo tehdyistä, myös tulevista tutkimuksista ja toivotan säätiölle menestystä seuraaville 50 vuodelle.