Johtokunnan varapuheenjohtaja Marja Nykänen: Järjestelmäriskin hallinta - mikro- ja makrovalvonnan yhteisvaikutus

Johtokunnan varapuheenjohtaja Marja Nykänen
Suomen Aktuaaritoiminnan Kehittämissäätiön syyswebinaari
9.11.2020, Helsinki

Esityskalvot (PDF)

Järjestelmäriskien hallinta – mikro- ja makrovalvonnan yhteisvaikutus

Hyvää iltapäivää kaikille ja lämmin kiitos kutsusta puhujaksi tähän webinaariin. Tämän päivän esitykseni on jaettu viiteen osaan, joista ensimmäinen käsittelee makrovakauspolitiikan tavoitteita. Sen jälkeen käyn läpi sääntelykehikkoa ja makrovakausvälineitä, koronapandemian vaikutuksia sekä vakuutussektorin makrovakausvälineiden kehittämistä ennen johtopäätöksiä. Aloitetaan siis makrovakauspolitiikasta.

1. Makrovakauspolitiikan tavoitteet

Globaali finanssikriisi käynnisti makrovakauspolitiikan

Runsaat kymmenen vuotta sitten alkaneen maailmanlaajuisen finanssikriisin kielteiset vaikutukset rahoitusjärjestelmän ja reaalitalouden toimintaan toivat esiin vakavan tarpeen ehkäistä tai lieventää tulevia rahoitusjärjestelmän kriisejä. Kriisien kustannukset yhteiskunnille ovat erittäin suuret, ja maailmanlaajuinen finanssikriisi oli tästä hyvä esimerkki. Pelkästään suora julkinen tuki rahoitussektorille oli euroalueella vuosina 2008–2014 nettomääräisesti lähes 5 % bruttokansantuotteesta. Vielä suoria kustannuksia merkittävämpiä olivat kriisin kielteiset vaikutukset talouskasvuun ja julkisen velan kasvuun.

Kriisin myötä kävi selväksi, että tarvitaan erityisiä politiikkatoimenpiteitä torjumaan koko rahoitusjärjestelmän vakautta uhkaavia ja kokonaistalouden kehitystä haittaavia järjestelmäriskejä. Tällaisia julkisen vallan toimia vakauden ylläpitämiseksi kutsutaan makrovakauspolitiikaksi, joka pyrkii joko pienentämään järjestelmäriskien muodostumista rajoittamalla rahoitusjärjestelmän osapuolten riskinottoa tai parantamaan niiden varautumista järjestelmäriskeihin.

Eurooppa ja viimeiset vuosikymmenet: järjestelmätason kriisejä on ollut melkein koko ajan

Euroopan järjestelmäriskikomitean selvitykset vuosista 1970 – 2016 kertovat, että systeeminen eli järjestelmätason kriisi on ollut päällä lähes koko ajan jossain Euroopan maassa. Järjestelmätason kriisejä luokitellut projekti sai tuloksen, jonka mukaan kyseisenä ajanjaksona on ollut 50 järjestelmätason kriisiä ja sen lisäksi 43 pienempää vakavaksi stressitilanteeksi luokiteltavaa tapahtumakulkua. Järjestelmätason kriisien lukumäärä seuraa pankkien kriisien lukumäärää, eli kriisit vaikuttavat lähes aina pankkeihin.

Vakuutusyhtiöiden kannalta huomionarvoista on, että hyvin monet systeemiset kriisit ovat olleet suoraan joko varallisuusarvoihin tai valtioiden velkaan liittyviä kriisejä. Toisin sanoen vakuutusyhtiöt altistuvat pankkien kanssa samanaikaisesti. On lisäksi huomattava, että Suomessa pankki- ja vakuutustoiminta on hyvin keskittynyttä verrattuna moneen muuhun maahan.

Tämä historia perustelee makrovakauspolitiikan tarvetta.

Kriisien syyt vaihtelevat. Viimeisin iso kriisi on tänä vuonna koronapandemian aiheuttama kriisi. Vaikka pandemioista on tehty tutkimusta, se on keskittynyt aikaisemmin lähinnä pandemian leviämisen vaikutusten arviointiin, ei pandemian leviämisen ehkäisyn vaikutusten analyysiin makrotaloudelle.

Makrovakauspolitiikalla torjutaan järjestelmätason riskejä ja haavoittuvuuksia

Makrovakauspolitiikan kohteena olevat järjestelmäriskit voidaan karkeasti jakaa suhdanneluonteisiin ja rakenteellisiin riskeihin. Suhdanneluonteiset järjestelmäriskit liittyvät tyypillisesti luottosuhdanteen liiallisiin vaihteluihin eli esimerkiksi voimakkaaseen luottobuumiin ja sitä seuraavaan luotonannon romahdukseen, jolla on merkittäviä kielteisiä vaikutuksia reaalitalouteen. Rakenteelliset riskit tai haavoittuvuudet voivat puolestaan juontaa juurensa esimerkiksi pankki- tai muun rahoitussektorin keskittyneestä rakenteesta tai pankkien luotonannon voimakkaasta keskittymisestä yksittäiselle toimialalle.

Makrovakauspolitiikka perustuu kattavaan rahoitusjärjestelmän vakautta uhkaavien riskien analyysiin. Siinä käytetään hyväksi sekä rahoitusjärjestelmän kehitystä kuvaavia määrällisiä indikaattoreita että laadullista tietoa rahoitusjärjestelmän riskeistä. Analyysin perusteella etsitään parhaat mahdolliset välineet, joilla voidaan hidastaa järjestelmäriskien muodostumista esimerkiksi vahvistamalla niiden riskinsietokykyä esimerkiksi pääomavaatimuksilla tai rajoittamalla rahoitusjärjestelmän osapuolten riskinottoa ja velkaantumista.

Myös vakuutussektorin riskeissä ja haavoittuvuuksissa on systeeminen ulottuvuus

Rahoitusjärjestelmän vakauteen vaikuttavat monet potentiaaliset haavoittuvuudet ja uhat. Nämä voivat ajan kuluessa kasaantua ja lisääntyä, kunnes jokin laukaiseva tekijä (”triggeri”) saa riskit realisoitumaan ja vahvistumaan. Rahoitusjärjestelmän kanavien kautta ne siirtyvät muihin osiin järjestelmässä ja lopulta saavat aikaan häiriöitä, tappioita ja tuotonmenetyksiä. Vakuutussektorin näkökulmasta oleellista on myös se, että ”ketjun lopussa” todetaan, että vakuutussuoja puuttuu kokonaan joiltain sektoreilta tai asiakasryhmiltä. Esimerkiksi koronan yhteydessä on eräissä maissa keskusteltu, tulisiko vakuutussektorin osallistua yritysten keskeytysvahinkojen korvaamiseen. InsuranceERM:ssä on arvioitu, että keskeytysvakuutukseen liittyvät oikeusriidat ovat jopa maailman suurin oikeusriita.

Tämä Euroopan järjestelmäriskikomitea ESRB:n geneerinen kuvaus vakuutussektorille kertoo, miten tapahtumien ketjussa voi syntyä systeemisiä riskejä ja tappioita. Eri mekanismeilla on myös keskinäisiä riippuvuuksia ja takaisinkytkentöjä.

Makro- ja mikrovalvonnan erot

Valvonnan makro- ja mikrotaso eroavat toisistaan, mutta molempia ulottuvuuksia tarvitaan. Mikrovalvonnassa on aina kyse yksittäisen instituution vakaudesta, riskeistä ja mahdollisista ongelmista sekä vakuutettujen etujen suojelusta. Makrovakaus on luonteensa mukaisesti yleisempää ja koko finanssijärjestelmää koskevaa.

Molempia tasoja tarvitaan valvonnassa. Rahoitusmarkkinoiden vakaus ei finanssijärjestelmän tasolla voi toteutua, jos yksittäisten instituutioiden toiminnassa on suuria puutteita. Mikrotason toiminta puolestaan ei voi olla vakaalla pohjalla, jos makrotasolla jotkut riskit uhkaavat toteutua ja vakaus on uhattuna.

Makrovakausvälineiden käyttö tyypillisesti ”normaalioloissa” rajoittaa liiketoimintaa jollain tavoin. Esimerkiksi vakavaraisuusvaatimusten kiristäminen voi vaikuttaa negatiivisesti pankkien luotonannon kasvuun. Toisaalta tämä vuosi on osoittanut että koronapandemian kaltaisen ison riskin toteutuessa viranomaiset sekä mikro- että makrovalvonnassa voivat nopeasti helpottaa vaatimuksia ja tukea sitä kautta koko finanssisektorin ja talouden toimintaa. Näin on toimittu EU-maissa yleisesti tänä vuonna.

2. Sääntelykehikko ja makrovakausvälineet

Kansainvälinen sääntelyn viitekehikko samanlainen sektorista riippumatta

Sääntely ja valvonta ovat pohjimmiltaan hyvin globaalia toimintaa kaikilla finanssisektoreilla. Koko finassisektorille - siis pankeille, vakuutusyhtiöille ja sijoitusyhtiöille tärkeä kansainvälinen organisaatio on G20-maiden yhteydessä toimiva Financial Stability Board, jonka piiristä ovat tulleet monet sääntelyyn vaikuttavat esitykset. Vakuutussektorissa IAIS eli International Association of Insurance Supervisors vastaa globaalin sääntelykehikon kehittämisestä, ja sen tehtäviin kuuluu muun muassa globaalisti edistää tehokasta ja johdonmukaista valvontaa ja myötävaikuttaa vakuutusmarkkinan terveeseen, turvalliseen ja vakaaseen edistämiseen. IAIS:ään kuuluu vakuutusvalvojia yli 190 maasta.

Euroopan unionin tasolla Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen EIOPA ja epäsuoremmin Euroopan järjestelmäriskikomitea ESRB ovat tärkeimmät organisaatiot, jotka vaikuttavat vakuutustoimintaan. Lisäksi on paljon asiantuntija- ja edunvalvontajärjestöjä. Myös aktuaarijärjestöt ovat organisoituneet globaalisti, Euroopan tasolla ja kansallisesti.

IAIS:n tehtävänä koordinoida vakuutussektorin makrovakausvalvontaa

G20 linjasi jo vuonna 2013, että globaalisti merkittäville vakuutuksenantajille tulisi määritellä lisäpääomavaatimus. Jotta sellainen voitaisiin järkevästi määrätä, tarvittiin myös maailmanlaajuinen standardi, miten vakavaraisuusvaatimus lasketaan. Tämä tehtävä annettiin IAIS:lle.

Globaalisti merkittävien vakuutuksienantajien (GSII) lisäksi yhteistä vakavaraisuusvaatimusta oli tarkoitus soveltaa kansainvälisesti aktiivisille vakuutusryhmille (IAIG).

Kansainvälinen valvojien keskustelu ja globaalien instituutioiden hankkeet ovat aina alttiita muutoksille ja erilaisille jännitteille, eikä esimerkiksi vakuutusyhtiöiden G-SII -listaa ole päivitetty vuoden 2018 jälkeen, jolloin Yhdysvallat vetäytyi hankkeesta. Silloin listalla oli kahdeksan vakuutuksenantajaa.

Tämän jälkeen IAIS ryhtyi rakentamaan globaalia kokonaisvaltaista kehikkoa järjestelmäriskien hallintaan vakuutussektorilla.

IAIS:n globaali kokonaisvaltainen kehikko järjestelmäriskien hallintaan vakuutussektorilla

IAIS hyväksyi syksyllä 2019 laajan valmistelutyön jälkeen kokonaisvaltaisen kehikon järjestelmäriskien hallintaan vakuutussektorilla tarkoituksenaan ottaa se käyttöön tänä vuonna. Kehikon lähtökohta on tunnistaa järjestelmäriskien synty vakuutussektorin oman toiminnan, keskittyneisyyden ja altistumien seurauksena vakuutussektorilla.

Kehikko sisältää
- ComFramen (Common Framework for the Supervision of Internationally Active Insurance Groups)
- GME:n eli Globaali vuosittainen vakuutussektorin seuranta (Global Monitoring Exercise)

IAIS:n tavoite on, että ComFramen soveltamisella päästään hallitsemaan järjestelmäriskiä.

ComFramellä hallitaan järjestelmäriskien kehittymistä globaalissa vakuutussektorissa. Se sisältää ICP:n (Insurance Core Principles) mukaisia valvontastandardeja ja -ohjeita kansainvälisesti aktiivisille vakuutusryhmille.

Vieläkään ei kuitenkaan ole päästy yksimielisyyteen vakavaraisuusvaatimuksen laskemistavasta, vaan toistaiseksi yhtiöt voivat käyttää kahta eri laskentamallia: joko Yhdysvaltojen edellyttämää faktoripohjaista mallia tai esimerkiksi EU:ssa käytössä olevaa markkinaehtoista mallia.

IAIG = Internationally Active Insurance Group

Mitä nämä kansainvälisesti aktiiviset vakuutusryhmät sitten ovat? ComFramessä on määritelty myös kansainvälisesti aktiivisen vakuutusryhmittymän kriteerit. Kansainvälisyyttä arvioidaan maksutulon avulla, toiminta-alueen laajuudella eli ryhmällä tulee olla maksutuloa vähintään kolmessa maassa ja ryhmän merkittävyyttä sijoitusten kokonaismäärän ja bruttomaksutulon kautta.

EIOPA on viime toukokuussa julkaissut listan Euroopan unionin alueella toimivista kansainvälisesti aktiivisista vakuutusryhmittymistä. Lista pohjautuu kansallisten valvojien ilmoituksiin, ja listalla on tällä hetkellä 17 ryhmää. IAIS puolestaan on arvioinut, että globaalisti valvojat tunnistavat noin 50 IAIG:tä.

ComFramen mukaan IAIG:lle tulee mm. olla erillinen riskienhallintajärjestelmä, likviditeettisuunnitelma ja elvytyssuunnitelma. Valvojilla tulee lisäksi olla kriisinratkaisusuunnitelma tällaisten ryhmien varalle.

Vakuutussektorin makrovakauden hallinta EU:ssa

IAIS:llä ja EIOPAlla on ollut tiivis keskusteluyhteys osana kokonaisvaltaisen kehikon käyttöönottoa, Vaikka GME-prosessi ei koronan takia päässytkään alkamaan vielä tänä vuonna, EIOPA osallistui IAIS:n käynnistämään Covid-19 -kyselyyn, jossa arvioitiin yhtiöiden likviditeettiä. EIOPAssa on tällä hetkellä myös työryhmä, joka analysoi, miten EIOPAn jo nykyisin keräämiä tietoja voidaan käyttää hyväksi GME-prosessissa.

EIOPA tekee tiivistä yhteistyötä myös Euroopan järjestelmäriskikomitean (ESRB) kanssa ja EIOPA osallistuu kaikilla tasoilla ESRB:n toimintaan. EU-organisaatioiden mandaattien mukaisesti ESRB vastaa muun muassa EIOPAn EU-laajuisten stressitestien skenaarioiden valmistelusta.

EIOPAssa toimii myös finanssimarkkinoiden vakauskomitea eli Risk and Financial Stability Committee, joka muun muassa arvioi puolivuosittain Euroopan unionin vakuutussektorin riskitilannetta. Komitea tuottaa muun muassa julkisen vakuutussektorin riskimittariston (Risk Dashboard).Ajankohtainen asia EIOPAssa on Solvenssi II:een sisältyvien makrotalousvälineiden kehittäminen.

Solvenssi II:een sisältyvät korjaus- ja mukautustekijät oleellisia myös vakauden kannalta

Vaikka Solvenssi II:ta ei olekaan tarkoitettu makrovakaussääntelyn välineeksi, se sisältää kuitenkin monia sellaisia elementtejä, joilla on vaikutusta rahoitusjärjestelmän vakauteen.
Solvenssi II -sääntely sisältää kolme pilaria: 1) kvantitatiiviset vaatimukset, 2) riskienhallinnan ja hallintojärjestelmän sekä 3) raportoinnin. Makrovakausriskien hallitsemiseen liittyviä elementtejä sisältyy näistä jokaiseen pilariin.

Vaikka Solvenssi II onkin markkinaehtoinen, se ottaa huomioon vakuutustoimialan luonteen ja vaimentaa markkinoiden äkillisiä muutoksia vastuuvelkaan ja vakavaraisuusvaatimukseen. Vakuutussektorilla kvartaali kvartaalitaloudessa tarkoittaa 25 vuotta. Vaimennusvaikutus saadaan volatiliteettikorjauksen, osakeriskin symmetrisen mukautustekijän ja vastaavuuskorjauksen avulla.

On myös huomattava, että Solvenssi II:n voimaantulon yhteydessä sovitut vastuuvelan siirtymätoimenpiteet ovat euromääräisiä eikä niitä uudelleenarvosteta markkinaehtoisesti.
Eläkesektori on systeemisesti Suomessa merkittävä. Myös työeläkepuolella on mukautustekijöitä. Merkittävin on osaketuottosidonnainen lisävakuutusvastuu, joka vähentää taseen velkapuolta keskimääräisten osakesijoitusten tuottojen laskiessa.

Pankkisektorin makrovakauspolitiikka EU:ssa ja Suomessa

Euroopan unionissa makrovakauspolitiikka tuli toden teolla käyttöön uuden luottolaitoslainsäädännön muutosten myötä 2015 alkaen. Makrovakauspolitiikan toimenpiteitä toteutetaan ja niistä päätetään EU:ssa pääosin kansallisesti. Osassa EU-maista päätöksentekijä on keskuspankki, osassa valvontaviranomainen tai viranomaisten yhteinen komitea. Suomessa makrovakauspäätökset tekee Finanssivalvonnan johtokunta. Päätösten valmisteluun osallistuvat myös muut viranomaiset, kuten Suomen Pankki ja valtiovarainministeriö.

Euroalueella Euroopan keskuspankilla on myös merkittävä rooli makrovakauspolitiikassa. EKP voi tarpeelliseksi katsoessaan tiukentaa EU-lainsäädännön mukaisia pankkeihin kohdistuvan makrovakauspolitiikan vaatimuksia. Koko EU:n tasolla makrovakauskysymyksiä arvioi Euroopan järjestelmäriskikomitea. Komitea voi antaa suosituksia tai varoituksia järjestelmäriskeistä ja tarpeellisiksi katsotuista politiikkatoimista tai sääntelymuutoksista. Suosituksia ja varoituksia voidaan antaa joko jäsenvaltioille, niiden makrovakausviranomaisille tai koko EU:n tasolla esimerkiksi Euroopan komissiolle.

Maiden välinen yhteistyö on makrovakauspolitiikassa tärkeää, sillä järjestelmäriskit voivat levitä rajojen yli pankkien ja muiden rahoitusalan toimijoiden kytkösten välityksellä. Samoin makrovakauspolitiikan vaikutukset ulottuvat rajojen yli. Euroopassa yhteistyö on erityisen korostunutta euroalueella, mutta myös Pohjoismaiden ja Baltian maiden välillä.

Pankkisektorin makrovakauspolitiikan välineet

Makrovakauspolitiikan välineet ovat toistaiseksi pitäneet sisällään lähinnä pankeille ja niiden luotonannolle asetettuja vaatimuksia. EU-sääntelyllä on mahdollistettu muun muassa lisäpääomavaatimusten asettaminen pankeille rakenteellisten tai suhdanneluonteisten järjestelmäriskien varalle.

Tällaisia lisäpääomavaatimuksia ovat vastasyklisesti asetettava muuttuva lisäpääomavaatimus sekä järjestelmäriskipuskurivaatimus rakenteellisten riskien varalle ja järjestelmän kannalta merkittäville luottolaitoksille asetettava ns. O-SII-vaatimus. Suomen lainsäädäntöön EU:n luottolaitosdirektiivin mukaiset makrovakausvaatimukset on tuotu vähitellen viimeisen vuosikymmenen aikana. Pankkien makrovakauspuskureista käytössä ovat Suomessa olleet järjestelmäriskipuskuri ja O-SII-vaatimus.

Lisäksi EU:n vakavaraisuusasetus mahdollistaa muita kansallisia makrovakaustoimenpiteitä, joilla voidaan vaikuttaa muun muassa asunto- ja muiden kiinteistövakuudellisten lainojen riskipainoihin.

Suomen rahoitusjärjestelmän vakaudelle tärkeitä teemoja ovat viime vuosina olleet suureksi kasvanut kotitalouksien velkaantuneisuus sekä pankkijärjestelmän keskittyneisyys ja kytkeytyneisyys muihin Pohjoismaihin sekä sen merkittävä rooli rahoituksen välityksessä.

Suomen makrovakauspolitiikassa on kiinnitetty erityistä huomiota kotitalouksien velkaantuneisuuteen, joka on kaksinkertaistunut kahdessakymmenessä vuodessa. Velkaantuneet kotitaloudet tapaavat reagoida talouden häiriöihin muita voimakkaammin esimerkiksi supistamalla kulutustaan. Tällainen reaktio voi vahvistaa häiriöiden vaikutusta taloudessa ja lisätä tappioita myös rahoitusjärjestelmässä.

Kotitalouksien velkaantuneisuutta hillitsee osaltaan Suomen luottolaitoslakiin kansallisena välineenä sisällytetty ns. enimmäisluototussuhde, jolla rajoitetaan asuntolainan koon enimmäismäärää sille asetettuihin vakuuksiin. Enimmäisluototussuhteen perustaso on 90 % ja ensiasunnon ostajille 95 %. Asuntolainojen enimmäisluototussuhde on yksi väline, jolla hillitään kotitalouksien velkaantuneisuuden kasvua.

Finanssivalvonnan johtokunnan on mahdollisuus rahoitusvakauden turvaamiseksi tiukentaa mainittuja enimmäisluototussuhteen rajoitteita kymmenellä prosenttiyksiköllä. Vuonna 2018 muiden kuin ensiasunnon ostajien enimmäisluototussuhdetta päätettiinkin alentaa 85 prosenttiin. Taustalla oli erityisesti kasvanut huoli kotitalouksien velkaantuneisuudesta ja sen edelleen jatkuneesta kasvusta.

Liiallisen velkaantuneisuuden ehkäisemisen välineitä pohtinut valtiovarainministeriön työryhmä ehdotti vuonna 2019, että Suomessa otettaisiin käyttöön muun muassa kotitalouksien velkojen ja tulojen suhdetta rajoittava enimmäisvelkasuhde, asuntolainojen enimmäistakaisinmaksuaika sekä uudisrakentamista varten otettujen taloyhtiölainojen rajoitteita. Nämä välineet olisi tärkeää viipymättä sisällyttää lainsäädäntöön. Tärkeää on, että rajoitteet ovat joustavia eikä niillä kiristetä normaalia luotonottoa. Oleellista on myös, että kotitalouksien velan ja tulon suhteen rajoitetta sovelletaan mahdollisimman laajalti kaikkeen velanottoon velan muodosta ja luotonantajasta riippumatta.

3. Koronapandemia

Koronapandemialla vahva vaikutus myös makrovakauspolitiikkaan

Viime keväänä maailmanlaajuisesti yhteiskuntiin ja talouksiin iskenyt koronapandemia vaikutti myös makrovakauspolitiikkaan voimakkaasti ja monin tavoin. Heti tilanteen vakavuuden valjettua niin Suomessa kuin useissa muissa maissa alettiin keventää aiemmin asetettuja makrovakausvaatimuksia. Näin haluttiin osaltaan varmistaa, että rahoitusjärjestelmällä on riittävästi kapasiteettia välittää rahoitusta reaalitalouteen vaikeasta häiriöstä selviytymiseen.

Suomessa Finanssivalvonnan johtokunta päätti alentaa järjestelmäriskipuskurivaatimusta ja O-SII-vaatimuksia siten, että kaikkien suomalaisten luottolaitosten riskipainotteiset lisäpääomavaatimukset pienenivät yhdellä prosenttiyksiköllä. Tehdyn arvion mukaan tämä kevennys yhdessä muissa maissa tehtyjen makrovakauspäätösten kanssa lisäsi suomalaisten pankkien laskennallista lainanantokapasiteettia suomalaisille yrityksille ja kotitalouksille noin 30 miljardia euroa.

Erityisesti pankkien yritysluotonanto kasvoikin Suomessa ensimmäisellä vuosipuoliskolla selvästi aiempaa nopeammin, kun yritykset halusivat muun muassa varmistaa käyttöpääoman riittävyyden koronakriisin ensimmäisen vaiheen yli. Kaiken kaikkiaan pankkien yritys- ja kotitalousluotonanto kasvoi kahdella ensimmäisellä neljänneksellä runsaat 10 miljardia euroa. Näin ollen valtaosa pääomavaatimusten kevennysten luomasta pankkien luotonantokapasiteetista jäi siis edelleen käytettäväksi.

Pankkien makrovakauspuskurivaatimusten lisäksi makrovakauspolitiikalla tuettiin koronakriisin keskellä asuntoluottomarkkinoiden toimintaa. Finanssivalvonnan johtokunta päätti nimittäin kesäkuussa palauttaa enimmäisluototussuhteen perustasolleen 90 prosenttiin muiden kuin ensiasunnon ostajien osalta. Päätöksellä haluttiin tukea asuntomarkkinoita ja reaalitaloutta poikkeuksellisissa oloissa.

Toistaiseksi Suomen pankki- ja muu rahoitusjärjestelmä on kestänyt hyvin koronapandemian koettelemukset. Talouden ja rahoitusjärjestelmän epävarmuus on kuitenkin edelleen hyvin suurta ja järjestelmäriskien arviointi on nyt hyvin vaikeaa. Poikkeuksellisen tilanteen vuoksi makrovakauspolitiikan päätöksenteossa otetaan korostetusti huomioon talouden ja rahoitusjärjestelmän suhdannekehitys. Myös rakenteellisten makrovakausvälineiden mitoituksella pyritään tukemaan talouden ja rahoitusjärjestelmän elpymistä kestävällä tavalla.

Koronapandemialla on todennäköisesti pitkäaikaisia ja hyvin laajoja vaikutuksia talouteen ja rahoitusjärjestelmään. Ne näkyvät myös siinä, miten makrovakauspolitiikkaa tulee harjoittaa jatkossa rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamiseksi.

EIOPA arvioi koronapandemiaa keväällä 2020 koko vakuutussektorin näkökulmasta

Myös vakuutussektorilla niin yhtiöt kuin valvojatkin arvioivat koronapandemian alusta alkaen vakavaksi tilanteeksi. EIOPA ryhtyi heti analysoimaan, mitä sen tulisi tehdä haastavassa ja poikkeuksellisessa markkinatilanteessa. Sen piti toisaalta seurata eurooppalaisen vakuutusmarkkinan kehitystä mutta myös estää laajoja häiriöitä sektorin toimintaan ja osaltaan varmistaa pääsy koronapandemian aiheuttamasta poikkeuksellisesta tilanteesta eteenpäin.

EIOPA toimi alusta alkaen tiiviisti kansallisten valvojien kanssa varmistaakseen liiketoiminnan jatkumisen, vakauden ja riittävän asiakkaansuojan.

Yhtenä toimena EIOPA ja kansalliset valvojat toimivat samoin kuin pankkisektorinkin valvojat: valvojat korostivat, että epävarmassa tilanteessa vakuutusyhtiöiden tulee huolehtia vakavaraisuudestaan ja pidättäytyä osingonjaoista ja omien osakkeiden takaisinostoista.

Auttaakseen yhtiöitä vakavaraisuuslaskennassa EIOPA päätti julkaista tiheämmin riskittömän korkokäyrän, volatiliteettikorjauksen ja osakeriskin symmetrisen mukautuksen.

Vuosi- ja kvartaaliraportointia helpotettiin. Solvenssi II:n uudelleentarkastelun valmistumista viivästytettiin jotta pystyttiin seuraamaan pandemian vaikutuksia mm yhtiöiden vakavaraisuuteen. Valitettavasti tämä tarkoitti sitä, että jouduttiin myös tekemään lisätiedonkeruu. Toisaalta EIOPA alkoi kerätä valituilta toimijoilta likviditeettiraportteja arvioidakseen yhtiöiden käytännön korvauksenmaksukykyä. Yleisenä huomiona voi todeta, että yhtiöiden likviditeetti ei ollut pandemian aikana vaarassa. Eri asia on, että mm Suomessa eräitä sijoitussidonnaisia vakuutuksia ei voinut lyhyen aikaa ostaa takaisin, koska vakuutukseen sidotut sijoitusrahastot olivat suljettuja.

EIOPA harkitsi myös muita toimia, joita ei kuitenkaan käytetty. Näitä olivat mm. vakavaraisuuden toipumisjakson pidentäminen seitsemään vuoteen asti ja osakeriskin symmetrisen mukautuksen alarajan alentaminen. Myös nykyisten siirtymäsäännösten käytön laajentamisesta keskusteltiin, mutta Finanssivalvonnan kanta oli, että Solvenssi II:n siirtymäsäännöksiä ei tule käyttää pandemian seurauksista selviämiseen, koska mahdolliset helpotukset eivät kohtele yhtiöitä tasapuolisesti ja riskiperusteisesti.

Finanssivalvonta siirtyi pandemian alkaessa tehostettuun yhtiökohtaiseen valvontaan

Finanssivalvonta puolestaan siirtyi pandemian alkaessa tehostettuun yhtiökohtaiseen valvontaan. Tavoitteena oli saada kokonaiskuva vakuutusmarkkinasta ja varmistaa, että yhtiöt analysoivat asianmukaisesti operatiiviset riskinsä.

Jotta tämä oli mahdollista, kokonaiskuvan saaminen priorisoitiin muiden tehtävien edelle. Tämä mahdollisti tehokkaampien ja tiiviimpien valvontatiimien muodostamisen. Myös tiimit vaihtoivat tietojaan säännöllisesti. Näin muodostui kuva parhaista käytänteistä ja voitiin harmonisoida valvontatoimenpiteitä.

Pandemian alussa yhtiöihin saatettiin olla yhteydessä jopa päivittäin. Tilanteen rauhoituttua yhteydenpitoa yhtiöihin on voitu harventaa.

Finanssivalvonta halusi varmistaa, että sekä yhtiön johto että hallitus perustavat päätöksensä tuoreisiin ja asianmukaisiin analyyseihin yhtiön riskeistä. Osoittautui, että tässä oli pandemian alussa puutteita. Myös yhtiöiden hallitusten oletettiin tässä tilanteessa olevan aktiivisia.

Sekä Finanssivalvonta että Suomen Pankki siirtyivät etätöihin maaliskuun puolivälissä ja pääsääntöinen etätyö jatkuu ainakin vuoden loppuun. Tarkoitus on varmistaa, että organisaatiot pystyvät toimimaan tehokkaasti poikkeusoloissakin.

Pandemian aikana yhtiöiden kriisinhallintajärjestelmät pääsivät käytännön testiin. Finanssivalvonnan mukaan sekä pankki- että vakuutusyhtiöiden toiminta jatkui lähes häiriöttä.

Vakuutusyhtiöiden vakavaraisuus on kestänyt markkinamuutokset hyvin

Vakuutusyhtiöiden vakavaraisuus laski pandemian alussa mutta palautui hyvin vuoden puoliväliin mennessä. Vakuutusyhtiöt pysyivät kriisin aikana vakavaraisina, mihin vaikutti myös useimpien yhtiöiden pidättäytyminen osingonjaosta Finanssivalvonnan suosituksen mukaisesti.

Kuvioissa on henki- ja vahinkovakuutussektorin yhteenlaskettu vakavaraisuus kesäkuuhun 2020 saakka.

Molemmissa sektoreissa vakavaraisuussuhde laski ensimmäisellä vuosineljänneksellä. Kuvioita tarkastellessa on syytä huomata, että pandemia alkoi maaliskuun puolivälissä ja sen vaikutukset yhtiöiden vakavaraisuuteen olivat merkittävimmät huhti – toukokuussa. Toisaalta myös osakeriskin symmetrisen mukautustekijän ja korkokäyrän volatiliteettikorjauksen vaikutukset olivat tuolloin suurimmat.

Pandemia vaikutti erityisesti henkivakuutusyhtiöiden maksutuloon. Erilaisten säästämisen vakuutusten maksutulot laskivat mutta puhtaiden henkivakuutusten kysyntä kasvoi.

Kuvan luvut ovat markkinoiden keskiarvolukuja, mutta yhtiökohtaisesti heilahtelut olivat isompia ja yhtiöiden sijoitus- ja suojausstrategiat vaikuttivat eri tavoin vakavaraisuuteen.

Työeläkelaitosten riskinkantokyky pysynyt kohtuullisella tasolla huolimatta heikentyneestä vakavaraisuudesta

Myös työeläkelaitosten sijoitusten tuottoa alkuvuoden aikana painoi koronapandemiasta johtunut osakekurssien lasku. Riskiperusteinen vakavaraisuusasema eli vakavaraisuuspääoma / vakavaraisuusraja heikkeni vain hieman ja oli1,65, koska myös vakavaraisuusraja laski. Vakavaraisuusrajan lasku johtui pienemmästä sijoitusomaisuudesta, hieman alhaisemmasta riskinotosta sekä täydennyskertoimen nollaamisesta 1.4.2020 alkaen. TyEL-vakuutusmaksutulon ennustetaan laskevan tänä vuonna ensimmäisen kerran sitten finanssikriisin heikentyneen työllisyyden sekä työeläkemaksujen tilapäisen alentamisen seurauksena.

4. Vakuutussektorin makrovakausvälineiden kehittäminen

Riittääkö nykyinen keinovalikoima järjestelmäriskejä vastaan?

Solvenssi II -kehikko ei ole finanssikriisin aikaansaama sääntelyuudistus, joten kehikon suunnittelussa ja toimeenpanossa ei ole ajateltu makrovakaudellisia lähtökohtia.

Kuten pankeillakin Basel III -sääntelykehikossa, vakuutusyhtiöiden Solvenssi II -kehikko perustuu kolmeen ”pilariin”. Vaikka makrovakaus ei ole Solvenssi II -kehikossa eksplisiittisesti olemassa, niin siitä huolimatta tarkemmissa sääntelyn määräyksissä on makrovakaussääntelyä sisäänrakennettuna eri pilareihin. Tämä vaikuttaa vakuutusyhtiöiden ja koko finanssijärjestelmän vakauteen periaatteessa positiivisesti.

Lisäksi nyt ovat menossa tärkeät ajat: Solvenssi II -kehikkoa ollaan tarkistamassa ja päivittämässä, ja tässä yhteydessä arvioidaan myös kehikkoon sisältyviä makrotalousvälineitä.

Solvenssi II:n keinovalikoimaan kuuluvat ja volatiliteettikorjaukset, osakeriskin symmetrinen mukautustekijä, vastaavuuskorjaus, vakavaraisuuden toipumisjaksosäännökset sekä ORSA.

Monet edellä kuvatuista keinoista vaikuttavat niin, että ne
i) pienentävät markkinaliikkeiden vaikutusta vakavaraisuuteen,
ii) vähentävät laumakäyttäytymisen todennäköisyyttä ja
iii) vähentävät pakkomyyntien tarvetta.

Yhtiöiden tulee myös ORSAssa arvioida erilaisten tulevaisuuden skenaarioiden vaikutuksia liiketoimintaan. Tämä kaikki on positiivista makrovakauden ja makrovakausvalvonnan näkökulmasta.

On myös syytä painottaa eroa vakuutussektorin ja pankkisektorin makrovakausvälineiden käytön päätöksenteossa. Pankkisektorilla makrovakausvälineistä päättää yksin makrovakausviranomainen erillisen päätöksenteon ja sen valmistelun kautta. Vakuutussektorilla Solvenssi II -kehikon makrovakauteen vaikuttavien elementtien käytöstä päätetään yhtiökohtaisesti ja välineiden vaikutusta arvioidaan yhtiön ja valvojan välisen vuorovaikutuksen kautta.

Otsikon kysymykseen voidaan kuitenkin vastata niin, että sekä ESRB että EIOPA ovat nähneet paljon kehittämiskohteita vakuutussektorin makrovakausvalvonnassa.

ESRB:n mielestä vakuutussektorin makrovakausvälineistö ja -politiikka eivät ole tarpeeksi kokonaisvaltaisia

Euroopan järjestelmäriskikomitea ESRB on keskittynyt tuoreessa Solvenssi II:n makrovakautta koskevassa julkaisussaan vakavaraisuus- ja likviditeettivaatimuksiin, vaikka ESRB:llä on muitakin uudistusehdotuksia Solvenssi II -kehikkoon. ESRB:n näkemyksen mukaan erityisesti volatiliteettikorjaus ja symmetrinen mukautustekijä voivat johtaa pääomavaatimusten aliarvioimiseen, eli vakavaraisuuspääoma ei muutu tarpeeksi symmetrisesti markkinoiden hinnoittelun mukaan. Markkinahinnoittelun ollessa ”hyvällä tasolla” vakavaraisuusvaatimusta vähennetään eikä näin ollen synny puskureita ”huonon” markkinahintatilanteen varalta.

ESRB on ehdottanut muutoksia Solvenssi II:n mukautustekijöihin, jotta ne ottaisivat paremmin huomioon suhdanneperusteisuuden. ESRB:n mukaan nekin mekanismit, joissa suhdanneperusteisuus otetaan huomioon, eivät huomioi suhdanneperusteisuutta riittävästi markkinoiden kurssien noustessa. Myös volatiliteettikorjausta ehdotetaan symmetriseksi.

Lisäksi ESRB haluaa useita uudistuksia likviditeettiriskien hallintaan. Solvenssi II ei nykymuodossaan esimerkiksi vaadi, että vakuutusten massaraukeamisiin liittyvät varaukset olisivat täysin likvidejä. Vakuutusyhtiötkin myöntävät luottoja, mutta luotonantoa käsitellään Solvenssi II:ssa eri tavalla kuin pankkien vakavaraisuusvaatimuksissa. ESRB myös haluaa, että likviditeettiriskiin liittyvää raportointia laajennettaisiin.

Vakavaraisuuden osalta ESRB ottaa esille sen, että kiinteistöihin liittyvää pääomavaatimusta tulisi kiristää ja vakuutusyhtiöille luoda altistumaperusteinen järjestelmäriskipuskuri esim. lisäämällä se markkinariskin pääomavaatimuksen laskentaan.

EIOPAn Solvenssi II -uudelleentarkastelu ja makrovakaustyökalut

Solvenssi II:n uudelleentarkasteluun liittyvässä viimeisimmässä konsultaatiodokumentissaan EIOPA tiivistää makrovakaustyökalujen tarpeen kuuteen periaatteeseen. Näitä voi pitää yleisinä EIOPAn perusteluina makrovakausvälineiden käyttöönotolle Euroopan vakuutussektorilla.
Varsinkin perinteinen vakuutustoiminta sisältää järjestelmäriskiä vain vähän verrattuna pankkitoimintaan. Mutta vakuutustoiminnan kytkökset muuhun finanssijärjestelmään ja riskejä vahvistavat ja siirtävät vaikutuskanavat voivat luoda ja voimistaa järjestelmäriskejä.

Kolikon toinen puoli on se, että makrovakausvälineiden pitää olla sektoriin sovitetut. Tämä on luontevaa, ja esimerkiksi pankkien makrovakausvälineet ovat muotoutuneet pankkitoiminnan luonteen ja sääntelyn pohjalta.

EIOPA: Solvenssi II -kehikosta puuttuu kokonaisvaltainen makrovakaudellinen välineistö jolle olisi tarvetta

Ideaalitilanteessa eri finanssitoimijoiden makrovakaussääntelyt vastaisivat toisiaan eikä sääntelyarbitraasia syntyisi.

Vastaavuuteen on tietyllä tasolla pyrittykin. Uusina asioina on nostettu esille pankkisektorilla jo säännellyt likviditeetin hallinta ja elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat.

Ohessa on yhteenvetoa EIOPAn alkuvuonna ilmestyneestä yhdestä Solvenssi II:n uudelleentarkasteluun liittyvästä konsultaatiopaperista.

Valtaosa uusista ehdotuksista liittyy raportoinnin laajentamiseen, jotta riskejä ymmärrettäisiin paremmin. Osa uudistuksista koskisi kaikkia toimijoita, osa vain merkittäviä toimijoita.

Keskeiset Solvenssi II:n uudistamishankkeet makrovalvonnan näkökulmasta

Solvenssi II uudelleentarkastelussa makrovakauden näkökulmasta keskeisiä asioita ovat yhtiön likviditeetin hallinta, varautuminen yhtiöiden vakavaraisuusongelmiin ja yhteistakuujärjestelmät.

Likviditeetin hallinta sisältää määräykset likviditeettisuunnitelman tekemisestä ja likviditeettiraportoinnin lisäämisestä. Tämä vaatimus koskisi kaikkia vakuutusyhtiöitä.

Kaikille yhtiölle tullee jatkossa myös vaatimus elvytyssuunnitelman tekemisestä. Lisäksi valvojien tulee merkittäville toimijoille tehdä kriisinratkaisusuunnitelmat.

Yhteistakuujärjestelmästä on keskusteltu paljon. Sääntelyarbitraasin vähentämisen kannalta tämä on hankalin kohta, koska pankkien ja vakuutusyhtiöiden liiketoimintalogiikka poikkeavat toisistaan. Vakuutusyhtiöillä on velvollisuus kattaa vastuuvelkansa, minkä lisäksi yhtiöillä on Solvenssi II:n mukainen vakavaraisuusvaatimus.

Kriisitilanteet pienentävät ensin vakuutusyhtiöiden vakavaraisuutta ennen kuin puututaan vastuuvelan katteisiin. Solvenssi II -sääntelyyn rakennettu early warning -järjestelmä varoittaa tilanteen heikkenemisestä tyypillisesti jo ennen kuin vastuuvelan kate ei ole riittävä.

Finanssivalvonnan näkemys on, että komission ja EIOPAn tahtotila on, että yhteistakuujärjestelmästä määrätään jotakin. EIOPA ehdottanee minimiharmonisoitua kansallista takuujärjestelmää kotivaltioperiaatteella mahdollisesti täydennettynä isäntävaltioperiaatteella.

5. Johtopäätöksiä

Koko finanssijärjestelmän toiminta ja järjestelmäriskit vaikuttavat mikrovalvontaan

Finanssivalvonnan osana vakuutusvalvonnalla on monia tehtäviä mikrovalvonnassa kuvaten riskiperusteista valvontaa. Finanssimarkkinoiden hinnoittelu, reaalitalouden kehitys ja muun finanssijärjestelmän toiminta vaikuttavat mikrovalvontaan. Eurooppalaisten uudistusten jälkeen makrovakausvalvonta on selkeä osa valvonnan keinovalikoimaa.

Makrovakausvälineitä pitää olla enemmän vakuutustoiminnan sääntelyn ja valvonnan keinovalikoimassa

Vuosi 2020 on ollut poikkeuksellinen, ja koronapandemian aikaansaama epävarmuus on edelleen suurta talouksissa, finanssijärjestelmissä ja yhteiskunnissa laajasti. Emme vielä tiedä, miten koronapandemian leimaama ajanjakso päättyy.

Koronapandemia on jo osaltaan osoittanut, että finanssitoimijoiden riskipuskurit ovat tarpeen negatiivisiin yllätyksiin varautumiseksi. On käynyt myös selväksi, että näitä riskipuskureita täytyy voida tarvittaessa nopeasti purkaa ja käyttää, jotta niillä voidaan parhaiten tukea rahoituksen toimivuutta.

Epävarmuuden leimaamassa tilanteessa ikuinen oppi finanssijärjestelmän kannalta on se, että pääoman ja likviditeetin puskureiden pitää olla tarpeeksi suuret, jotta yksittäisten toimijoiden ja myös koko järjestelmän vakaus säilyy. Sama asia toisilla sanoilla on todeta, että järjestelmän resilienssin pitää kestää kaikki tilanteet.

Jatkossa on tärkeää kehittää makrovakauspolitiikkaa torjumaan järjestelmäriskejä ja haavoittuvuuksia aiempaa paremmin ja kattavammin. Esimerkiksi kotitaloudet voivat velkaantua hyvin monin tavoin, myös pankkisektorin ulkopuolisten toimijoiden myöntämillä luotoilla. Koronapandemia on omiaan kiihdyttämään rahoitusalan murrosta, jossa rahoitusta myönnetään uusien, digitaalisten jakelukanavien kautta.

Vakuutussektorin makrovakauspolitiikan kannalta tämä tarkoittaa uusia makrovakausvälineitä, jotka myös tunnistetaan selkeästi enemmän makrovakaudellisiksi verrattuna Solvenssi II:n vakautta lisääviin makrovakaudellisiin elementteihin.

Vuoden 2020 oppi on ollut Euroopassa laajasti se, että makrovakauspuskureiden purkamisella on edesautettu ja osaltaan turvattu talouden normaalia toimintaa. Makrovakauspolitiikan pitää olla joustavaa, eikä kyse aina ole vain kiristämisestä tai uusista velvoitteista.

Vakuutussektorilla on aika vahvistaa makrovakausvälineistöä.

Hyvät webinaarin seuraajat - lämmin kiitos mielenkiinnostanne! Toivotan teille kaikille hyvää iltapäivän jatkoa kiinnostavien teemojen parissa.